政策收紧冲击地方土地收入 以地生财或降温

近日，财政部、国土部等五部委出台《进一步加强土地出让收支管理的通知》(以下简称《通知》)，其中“分期缴纳全部土地出让价款期限原则上不得超过一年”“首次缴款比例不得低于全部土地出让款的50%”成了最惹人注意的字眼。仅是上述能对企业现金流产生重大影响的规定便足以让开发商心神不宁。再联想此前不到十天的时间里，“营业税优惠政策”调整和“国四条”的出台，人们很容易得出结论：政策收紧的信号正渐次加强。

尽管如此，年底突击圈地仍在上演。专家指出，土地出让金历来是地方政府的一大财源，今年全国70城市土地出让金收入同比翻番的火爆催发了新一轮“以地生财”热情，但“以地生财”模式风险不能小觑。专家认为，此次重拳调控必将遏制房价过快上涨，同时对地方政府依靠土地生财的方式会产生明显冲击，但土地财政问题仍难以解决。

聚焦 1 年底开发商突击圈地

在一系列意图明显的政策调控面前，并不是所有的地产开发商都选择了静默。《通知》出台次日，上海土地市场仍旧演绎着“大手笔”。刚在香港上市不久的龙湖地产旗下上海公司控股股东嘉逊发展香港控股有限公司，以总价约17.29亿元人民币、楼板价约1.2万元/平方米夺得嘉定新城2幅地块，与底价相比溢价率高达417%。

此前几天，复地集团以8.84亿元竞得上海市普陀区567坊北块，楼面价约1.8万元/平方米，溢价率高达225%。绿地集团以14.166亿元竞得上海市普陀区真如副中心2幅商业地块，折合楼板价约9000元/平方米。保利地产斥资44亿元分别在北京及成都竞得4幅地块，其中，北京朝阳区地块溢价率高达313.6%。在广州，国企城建集团以125%的平均溢价拿下广州大学城的5块居住地块，又一次刷新该片区的“地王”纪录。

其实，开发商们最后一个月的高价突击圈地只不过是今年前11个月的延续。中国指数研究院最新统计数据显示，截至11月23日，全国70个城市土地出让金收入同比增加超过100%。排在前20名的城市土地出让金总额高达6210亿元，同比增加108%。报告分析认为，土地价格上涨是造成土地出让金大幅增加的主要原因。“更重要的原因是，金融危机之下很多行业不景气，地方财政收入减少，土地出让金自然受到了地方政府更多的青睐。”一位不愿意透露姓名的业内人士告诉记者，今年“土地财政”的增加，是为了弥补其他行业税收下降带来的损失。

聚焦 2 地方患上“土地财政”依赖症

“土地出让金历来是地方政府的一大财源。”中央财经大学财政系主任曾康华教授说，土地出让金在部分地区接近地方财政收入的一半。

“如果再加上建筑业和房地产带来的相关税费收入和土地为抵押获取的债务收入等，很多地方政府通过土地运作取得的收入占其整个财政收入的一半还多，表现出对土地的强烈依赖。”曾康华提醒。以北京为例，2007年地税累计完成的1300多亿元各项税费收入中，房地产业完成税收3l7.2亿元，占了近25%，是北京市第一个增收税款过百亿的行业。

国土资源部的统计数据显示，2007年全国土地出让金总额达1.3万亿元；2008年，全国土地出让收入有所下降，但仍达到了9600亿元。

“今年频频出现的‘地王’，使得地方政府的钱袋子又鼓了起来，他们很高兴看到这样的场景，这从地方政府的推地速度就能看出端倪。”一位业内人士告诉记者。

这位人士说，去年由于金融危机的影响，房地产市场并不景气，很多地方土地都遭受到了冷遇，流拍、底价成交频频发生，这让许多地方出现财政吃紧的情况，去年底各地不得不纷纷“救市”，具体举措包括减免购房的相关税费、为购房者提供财政补贴、延长还款期限、调高公积金贷款上限等等。在一系列政策的刺激下，今年5、6月份房地产市场开始回暖，土地市场也出现火爆，这令各地抓住了“救命稻草”，纷纷加快推地速度以求缓解财政吃紧的状况，进而获得较高的土地收益。

聚焦 3 “以地生财”风险不能小觑

接受记者采访的专家认为，“以地生财”风险不能小觑。曾康华就指出，虽然从上世纪90年代末开始，土地财政支撑了财政收入和经济的高速增长以及城市化扩张，但土地财政暗藏的巨大风险在任何时候都不能小觑。

“土地是一种稀缺资源，这在一定层面决定着‘财源’必然是极其有限的。”曾康华说。不仅如此，土地财政也很难经受制度变迁的风险，一旦政策转向，经济发展必然面临减速。眼下，地方政府、房地产企业、银行已经形成了一个没有协议的牢固联盟，利益链环环相扣，一损俱损、一荣俱荣，一旦某一个环节出现问题，将带来多米诺骨牌式的连锁反应。

专家认为，依靠“土地财政”维持城市经济发展，是一种竭泽而渔的短视行为，为地方以后的发展不仅埋下了隐患，也难以支撑地方经济持续发展。

的确，最近密集的政策调控在另一层面也将对地方政府过度依赖土地财政的状况带来冲击。12月9日，国务院常务会议决定，二手房转让营业税优惠政策终止，征免时限由2年恢复到5年。14日，国务院常务会议明确提出，要综合运用土地、金融、税收等手段，加强和改善对房地产市场的调控，遏制部分城市房价过快上涨的势头，措辞从“抑制”变为“遏制”。17日，财政部、国土部等五部委出台《进一步加强土地出让收支管理的通知》，明确开发商以后拿地时，“分期缴纳全部土地出让价款期限原则上不得超过一年”，“首次缴款比例不得低于全部土地出让款的50%”。18日，在北京召开的住房和城乡建设部全国建设会议也再次调紧了市场的神经。

尽管矛头并非直指“土地财政”，但遏制房价过快上涨的举措必将对地方政府土地收入带来间接影响。房地产行业分析师高建表示，其中《通知》的出台将使部分开发商由于首付款提高等原因不会再冲动拿地，从而可能会导致地价的下降。从市场的角度来说，如果下游房价下降，就很可能造成土地出让金的减少。

北京大学房地产研究所所长陈国强认为，这在很大程度上提高了开发商的进入门槛，有利于抑制炒地囤地、延长开发周期、捂盘惜售等行为，遏制了房价的非理性上涨必将遏制地价的非理性上涨，这必然会令地方“土地财政”收益受到一定冲击和影响。

聚焦 4 困局非朝夕能解

尽管很多地方政府已经意识到这个困境，可现实的财务压力往往使其束手无策。接受记者采访的专家认为，“土地财政”问题非朝夕能解。“且不论地方政府是否真的有内在动力下决心改变对土地财政的依赖，即使充分意识到土地财政带来地方政府收入大幅度增加不正常也有些无奈。”曾康华说，现阶段政府所能采用的调节手段并不多，一方面，房地产市场仅靠税费调节收效甚微，另一方面，紧缩银根可能带来一定风险，尤其是在当前经济企稳态势并不十分稳固的宏观背景前提下，想有效解决目前的困境显得有些力不从心。

对于如何解决这一问题，有观点指出，要使地方政府摆脱土地财政模式，关键在于优化地方财权结构，构建地方政府税收财政模式。一方面应将土地出让金收入全面纳入预算内管理，加强预算监督，统筹安排资金的使用。此次《通知》便强调“严格执行国办发〔2006〕100号和财综〔2006〕68号等文件，不折不扣地落实土地出让收支全额纳入地方基金预算管理的规定，将土地出让收入全额缴入地方国库，支出通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的‘收支两条线’管理。”另一方面构建以房地产税为主体税种的独立稳定的地方税体系。